来自《审计观察》2023年2期

　　山东省位于黄河下游，在黄河流域生态保护和高质量发展国家战略中具有重要位置。2021年10月，习近平总书记在山东考察时指出，“黄河是我们的母亲河，保护是前提，要有始有终、锲而不舍抓好黄河生态保护工作。”山东省委、省政府提出打造黄河流域生态保护和高质量发展先行区，加快生态山东建设，推动黄河国家战略在山东落地生根。山东省审计机关立足主责主业，主动担当作为，紧扣生态山东建设重点目标任务，加大审计监督力度，发挥审计“治已病、防未病”作用，以有力有效的监督，推动“绿水青山就是金山银山”理念扎根齐鲁大地、黄河两岸。

　　统筹谋划、靶向发力，推动资源环境审计走深走实

　　山东省审计厅牢固树立“党的工作重点抓什么，审计就审什么”的意识，把资源环境审计摆在更加重要位置，强化组织协调，优化资源配置，增强工作合力，在推进黄河国家战略中展现审计担当、提供有力保障。

　　一是加强工作统筹。准确把握黄河国家战略的时代特征、战略意义和深刻内涵，把审计监督有机融入黄河国家战略贯彻落实的全过程，相继出台《关于进一步加强耕地保护审计工作的通知》《关于加强山东省黄河流域生态保护和高质量发展审计监督的实施意见》等，重点围绕自然资源集约节约利用、生态环境保护治理、国土空间保护利用等领域绘制审计工作发展蓝图。鉴于黄河国家战略是一项系统工程，涉及要素市场化配置、流域生态环境治理、城乡融合发展、科技成果转移转化等诸多改革，还与省委全面深化改革委员会办公室实行联动，把重点改革事项纳人审计监督范围，合力破解改革中的体制机制障碍。

　　二是加强重点攻坚。启动山东省资源环境审计质量提升三年行动(2021-2023年),根据各地资源禀赋特点、生态环境热点、污染控制风险点等不同情况，加大对领导干部生态文明建设责任落实、重要自然资源和生态环境保护事项、重点功能区和生态脆弱地区的审计力度，持续关注生态环境政策推进和落实情况、资源保护资金使用情况。2021年重点对耕地保护和土地利用情况进行审计；2022年重点开展水资源保护利用专项审计调查、泰山区域山水林田湖草生态保护专项审计等；2023年重点对森林资源和湿地资源保护利用情况、海洋生态保护情况等事项实施审计，严肃查处损毁自然资源、破坏生态环境的问题，推动发展蓝图变成施工图、实景图。

　　三是加强资源保障。在立项、组织实施、成果开发、整改等环节集中优势资源予以推进，让审计助力生态山东建设的价值导向更鲜明。在资源环境审计中，山东省审计机关着重加大对普遍性、苗头性、倾向性问题的综合分析力度，建立以问题清单为基础的审计预判预警机制，有效发挥审计震慑警示作用。探索推行智慧审计新技术新手段，深化“总体分析、发现疑点、分散核查、系统研究”数字化审计模式，提高审计质量和效率。针对资源环境专业性强的特点，与生态环境部门加强资源环境审计监督和生态环境保护监督协作配合，双方建立沟通联络机制、数据共享机制、协助调査机制、技术合作机制，深入开展跨行业跨专业的数据关联分析，实现审计监督与生态环境保护监督有机贯通。对领导干然资源资产离任审计等重点领域的问题情况开展专项督查、约谈,推动问题整改到标本兼治。

　　紧扣主题、聚焦主线，深化领导干部自然资源资产离任审计

　　2022年，山东省审计厅紧紧围绕黄河家战略，统一组织省市县三级审计人员，统实施了沿黄的4市、14 县(市、区)省管干自然资源资产审计，同步开展黄河国家战略专项审计调查，与省委黄河国家战略专项巡视联动，对领导干部既算“经济账”，又算“生态账”，当好“绿水青山”的护航者。

　　一是让制度带上“高压电”。密切关注河湖长制、最严格水资源管理制度等制度执行情况、改革推进情况，反映和揭示河湖长制执行不到位、水资源统筹使用不合理、取用水许可制度落实不严格、特种行业用水监管不严等问题。通过整改，审计推动相关地方对404家违规取水用水企业，给予关停封填自备井、罚款、加征水资源税等处理处罚；推动自然资源、生态环境等主管部门发挥整改监督管理责任，在行业领域内推动问题整改。如针对水源地保护不到位的问题，审计助推省政府出台《山东省饮用水水源保护区管理规定(试行)》，建立起常态化长效化保护机制。

　　二是让职责成为“硬杠杠”。为拧紧领导干部保护生态环境的“责任弦”，审计机关一方面加大对水环境质量、森林保护目标落实等重点约束性指标完成情况的审计力度，揭示了部分河流断面水质未达到目标要求、地下水环境质量考核点位水质未达标、部分地区年度空气质量目标未实现、森林资源保护约束性指标未完成等问题；另一方面关注污染防治攻坚任务完成情况、集约节约用水情况、河湖岸线理情况、生态修复情况等，反映和揭示瞒报问题隐患、无序开采水资源、非法侵占自然资源、黑臭水体治理不力、日常管理不严不实等问题，并督促各地严格落实主体责任，各尽其责抓管理，责无旁贷促落实。

　　三是让资金花在“刀刃上”。审计始终聚焦钱花得“对不对、好不好”，密切关注土生出让金、海域使用金、耕地开垦费、水土保持补偿费、污水处理费等资金征收管理使用况以及专项资金使用绩效情况、重点项目建设推进情况，对应征未征、闲置浪费、违规处置国有资源、违规“上马”项目、项目效益不佳等问题保持高度警觉，促进领导干部牢固树立正确政绩观和绿色发展理念。截至 2022年底，审计推动相关地方追缴土地出让金、水土保持补偿费等3.2亿元、征缴国有资源处置收人1.58 亿元、统筹盘活污染防治等闲置资金 2135.4万元，归还原资金渠道506.5万元。

　　突出重点、系统监督，守护泰山区域生态屏障功能

　　2017年，泰山区域人选国家山水林田湖草生态保护修复工程第二批试点范围。为监督检查工程实施情况，2021年底至2022年初，山东省审计厅坚持系统观念，组织开展了泰山区域山水林田湖草生态保护修复工程专项审计调查，以财政资金为主线，以建设项目为依托，以生态效益为导向，助力提升泰山区域对黄河中下游地区的生态屏障功能。

　　一是聚焦工程进度，推动绩效目标实现。审计中密切关注工程绩效目标要求完成情况，重点核查了小清河生态区、泰山生态区和大汶河一东平湖生态区3个区域工程进展情况，全面掌握真实情况。审计结果表明，自2018年工程全面实施以来，按照省委、省政府部署要求，省有关主管部门以及济南、泰安2市齐心协力，扎实组织工程实施各项工作，探索新路径、新模式，一体化推进地质环境治理、土地综合整治、水环境治理、生物多样性保护、监管能力提升等系统性工程，区域重点河流水质、生物多样性得到有效改善。同时，审计也发现个别县(市、区)存在项目未按期完工，有的项目报大建小严重“缩水”，有的配套设施推进滞后难以发挥作用，有的未按设计标准施工、违规变更建设规模和内容，有的未开展绩效评价等问题。对这些问题，审计机关责令有关地方加强督导检查，对照问题，举一反三，认真整改，强化管理。

　　二是聚焦资金运行，促进提升资金效益。聚焦财政财务收支真实合法效益开展审计监督，一方面守好“钱袋子”，对工程资金筹集、分配、管理、使用等全链条加大审计力度，瞪大眼睛、明察秋毫，反映和揭示滞留、挤占挪用、闲置浪费、违规套取等问题。如审计发现多个项目施工方在废弃矿山生态修复、破损山体生态治理及河道治理项目施工中，将产生的本属于国有资源的剩余砂石料等自行处置变卖。审计机关向当地反馈问题后，泰安市委、市政府成立工作专班推动审计发现问题整改，依法依规征收国有资源处置收人 1.81亿元，并开展行业自查自纠，确保问题“不贰过”。另一方面把好“工程关”，紧盯工程管理、竣工验收、造价咨询、结算审核等重点领域和关键环节，揭露了监管不到位、失职渎职、串通投标、采购程序不合规、工程投资不实、质量不达标等一系列问题，促进3县归还原资金渠道2.54亿元，追责问责20人，既查处了工程建设领域违法违规行为，又节约了大量财政资金，维护了资金安全。

　　三是聚焦生态效益，筑牢生态安全屏障。山水林田湖草生态保护修护工程是解决泰山区域生态环境突出问题、保障南水北调干线水质、推进生态山东建设的重要抓手。为促进工程发挥生态效益、形成生态屏障，审计机关坚持整体性、系统性、协同性，把监督检查水土保持、水源涵养与保护、水生态环境保护、矿山生态环境修复、采煤塌陷地治理、湿地保护等情况贯穿审计始终，通过现场勘察、设备监测等手段，反映和揭示了部分修复治理项目实际作用发挥不明显，部分造林项目、绿化工程因后续管护不到位而严重损坏或灭失，部分工程设施闲置或改变用途，难以发挥效益等问题。如有的采煤塌陷地治理项目未达到目标要求；有的水环境类项目对水质改善作用不明显，个别项目以河道治理为名违规超采河砂，借生态综合治理名义建设景观工程，违背了生态保护初衷。对此，审计机关建立问题整改跟踪督导机制，推动将整改成效转化为治理成效。

　　多措并举，破解难点，助推农业节水工程提质增效

　　2020年，山东部署实施引黄灌区农业节水工程，切实解决水资源短缺问题。2021年11月至2022 年1月，山东省审计厅组织开展全省引黄灌区农业节水工程建设情况审计，重点关注工程建设任务完成情况、资金管理使用及工程建设情况等,抽查了9市及19 县(市、区)，向大引大灌、大水漫灌现象说“不”、助推农业用水方式由粗放低效向集约高效转变，提高精细化管理水平。

　　一是瞄准资金使用节点，提高资金效益。审计机关立足“经济体检”功能定位，紧盯工程建设资金管理使用情况，对地方政府专项债券资金拨付不及时、未按合同约定付款、违规开设账户、违规预留工程质量保证金等问题进行了重点揭示，促进资金安全高效使用。如审计发现6县财政部门未及时将地方政府专项债券资金拨付至项目建设单位；3市14县因配套资金不到位、国库存款紧张等原因，存在拖欠工程款问题。针对这些问题和风险隐患，审计机关深人分析体制机制制度原因，有针对性地提出建议。截至2022年底，审计推动2市12县拨付项目资金14.74 亿元，收回超进度支付工程款1.11亿元；2市5县收回多结(计)算工程款 1294.14万元。

　　二是紧盯工程管理重点，确保工程质量。一方面，加大对工程建设管理的审计力度，重点关注招投标制度落实、项目计划执行、合同管理履行等情况，对招标投标不规范、违法转分包工程、建设单位监督管理不严、工程结算不准等问题保持高压态势，着力揭示安全隐患和潜在风险。如审计发现，16个项目存在应公开招标未公开招标、人为肢解工程规避公开招标，6个项目存在违法转分包等问题。另一方面，加大对工程建设质量及绩效的审计力度，着力揭示施工偷工减料、未按设计要求和规范标准施工、施工质量存在缺陷或隐患、建成设施未发挥应有效益等问题。如审计发现，有的项目未按照设计要求施工，有的存在质量问题，有的因现场管护不力，建设地点选址不科学等原因，未发挥应有效益。对此，审计机关督促3市8县强化水利工程招标监管,约谈、通报批评违规违纪人员；4市14 县对工程建设质量进行排查，修复存在质量安全隐患的项目30个。

　　三是聚焦用水改革难点，促进制度创新。为推动用水制度改革，用市场的手段倒逼水资源节约集约利用。审计机关对引黄灌区农业水价综合改革推进情况予以高度关注，对农业水价分类分档调整工作推进不到位、部分地区未建立健全农业初始水权制度等问题进行重点反映。如审计发现有15 县未按作物种类、种植结构分类制定将耀水价；14县未按要求施立供用水台账，供用水计量管理责任履行不到位，制约了农业初始水权制度实施，用水制度改革是一项新生事物，审计还发视，山东省在推进改策中出现了一些配套政策不够完善，不够衔接甚至“打架”的现象。而对改革难点痛点，审计机关一方面密切关注改革措施协调配合情况，准确把握新情况新问题，注重换位思考，充分听取审计对象的意见建议，运用容错机制激励基层大胆探索创新；另一方面发挥审计建设性作用，督促各地严格履行管理责任。着眼实际建立健全用水节水治水制度体系，促进提高农业用水保障程度和水资源利用效率。

　　上下联动、揭示问题，推动水资源管理利用更加节约集约

　　山东省水资源总量仅占全国的1%左右，人均水资源占有量不足全国的1/6，属于严重缺水地区。人多水少、水资源短缺、时空分布不均已成为全省高质量发展的瓶颈。为维护水安全，精打细算用好水资源，按照“摸清家底、揭露问题、分析问题、完善措施、促进发展”的工作思路。2022年3月至5月，山东省审计厅组织开展2020至2021年水资源保护利用及相关资金情况专项审计，涉及青岛、东营、潍坊、烟台、德州、滨州、聊城、菏泽8市,以河长制、最严格水资源管理制度、水污染防治政策落实情况为主线，全面揭示水资源配置利用存在的风险、隐患和短板，以水资源的可持续利用支撑现代化经济强省建设。

　　一是聚焦生态保护情况。重点关注水资源保障、水源涵养能力和侵占河道等情况，严查最严格水资源管理制度是否执行有力、节水行动是否落实到位，审计发现，水资源统筹利用不够，有的地方引黄调水指标未充分利用，公共供水企业连年超采地下水；有的地方未将再生水、雨水等水源纳入水资源配置，造成水资源浪费；一些地方违规取用地下水问题屡禁不绝，取水制度“警报不断”。审计机关促成省城乡住房建设主管部门启动市政公用设施网建设行动计划，把污水处理厂提标改造、城区雨污分流改造、城乡生活垃圾分类收集运输处理、人河排污口整治等作为攻坚任务，进一步提高生活污水集中收集率，再生水利用率。

　　二是聚焦污染防控情况。重点关注河动长制责任目标落实，污水处理设施运行等情况，反映和揭示河湖长制责任落实不到位、河流断面水质不能稳定达标，对重点排污单位监督管理不严格、污水处理厂运行效果不佳等诸多问题。如在德州市德城区存在老城区部分排水管网未完成雨污分流改造，且污水处理厂负荷有限，下大雨时，污水未经处理就直排河流的情形。对此，审计组向德州市政府反映情况，市政府责令生态环境、城市管理等部门立行立改。对审计发现的普遍性问题，审计机关一手建立问题清单，逐条督促整改；一手寻求系统性解决方案，促成省生态环境主管部门开展全省地下水污染防治行动，深化地下水污染源头预防、根上整治。

　　三是聚焦资金管理情况。重点关注与水资源利用相关的污水处理费、水土保持费等征收管理情况，严查挤占、挪用、套取、闲置专项资金等问题。审计发现，有的地方污水处理费征收混乱，应征未征、截留挪用、不按标准征收等现象严重，未发挥价格政策导向作用；一些专项资金使用不规范，农村饮水安全巩固提升、河道治理等项目推进缓慢，甚至资金滞留困置达两年，严重影响资金使用绩效等。截至2022年10月底，审计已推动相关市县追缴污水处理费、水资源税、水土保持补偿费2.29亿元，拨付或收回闲置资金5078.35万元，5县7个农村饮水、河道治理等项目完工。