一、背景

　　（一）黄河流域基本情况。黄河流域是我国文明的发祥地，是华夏文明孕育生长的地方，也是我国政治、经济、文化的中心。《汉书.沟洫志》就把黄河尊为百川之首“中国川源以白数，莫著于四渎，而河为宗。”作为中国第二长河的黄河，发源于青藏高原巴颜喀拉山北麓的约古宗列盆地，流经青藏高原、黄土高原、黄淮海平原，在山东东营市垦利县注入渤海。干流河道全长5464公里，横跨青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、山西、陕西、河南、山东等9省（区）的340个县（市、旗），其流域面积达75万平方千米，哺育了亿万生灵，是华夏民族的“母亲河”。

　　（二）习近平总书记关于黄河保护治理的重要论述。黄河流域生态保护与高质量发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。自2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开黄河流域生态环境保护与高质量发展第一次会议，就首次明确提出“四水四定”，强调要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束。以水资源的集约节约安全利用支撑黄河流域经济社会的高质量发展。可以说，“四水四定”是人水和谐的基础，是经济社会高质量可持续发展的必由之路。自此黄河流域生态保护与高质量发展同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，成为第五个重大国家战略。

　　（三）国家审计助力生态文明建设。自1995年“环境审计”成为世界审计组织第十五届大会主议题之一，20多年间环境审计发生了巨大的变化，这对审计人员具有深远的意义，即最高审计机关不仅要着手于解决环境问题，还要关注环境、社会、经济所共同构建的可持续发展三大支柱因素。可持续发展的概念，强调经济发展和社会进步能否持续，取决于对自然资源的保护是否到位、应对环境状况所采取的措施是否有效。2021年10月22日，习近平总书记视察东营期间作出一系列重要指示要求，为黄河流域生态保护和高质量发展把脉领航，指明前进的方向。围绕黄河流域生态保护和高质量发展，山东审计部门聚焦主责主业，强化担当作为，全面深化领导干部自然资源资产离任审计，加强黄河流域生态文明建设领域资金、项目和相关政策落实情况的审计。为助力黄河流域生态保护和高质量发展战略落地实施，推动新时代现代化强省建设贡献审计智慧和力量。

　　二、切实践行黄河流域人水和谐的意义及审计监督保障

　　（一）充分认识黄河流域生态保护和高质量发展的重要意义。黄河流域发展至今，流域生态环境脆弱、水质污染、土壤侵蚀等问题尚未得到有效缓解。据第二次全国污染源普查公报显示，黄河水系污染状况没有得到明显改善，优于III类水质断面的比例基本不变。目前，一方面，黄河流域生态保护呈现“九省治黄、各管一段”的局面，难以形成全流域协同治理的生态保护合力；另一方面，黄河流域中上游地区是我国发展不均衡、不充分问题最突出的区域，高质量发展的动力系统尚未形成。再者，黄河流域又被称为“能源流域”，流经地74个城市中有36个为资源型城市，煤炭、石油等重要化石能源资源储量在国内首屈一指，是全国最重要的能源供应带。近年来，随着高质量发展目标的推动和实现“双碳”目标的压力加大，构建现代能源体系在黄河流域已是势在必行。以高唐县为例，水工建筑是县级水利工程的核心构成。影响区域内水资源调度与使用水平。在高唐县内，大部分水工建筑物大都建设于上世纪七八十年代，随着时间推移，普遍存在耗损现象，对水资源调控产生不利影响。诸多的问题和短板亟需对水系工程进行系统治理提升，最大限度满足新时期经济社会发展对水利工程的需要。综上所述，贯彻习近平总书记提出的“四水四定”原则，走好水资源集约节约发展之路，将成为贯穿黄河流域生态保护和高质量发展的主线和必须遵循的基本原则。

　　（二）国家审计为推动黄河流域生态保护和高质量发展，提供坚强审计保障。审计是党和国家监督体系的重要组成部分，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中具有十分重要的作用。近年来，国家审计被赋予越来越高的期望用于自然资源环境保护与可持续性发展。党的十八届三中全会《决定》提出“对领导干部实行自然资源资产离任审计”，将其作为加强生态文明建设的一项重要改革举措。《国务院关于加强审计工作的意见》要求，探索实行自然资源资产离任审计。自然资源资产离任审计同经济责任审计一样，成为服务干部监督管理的重要手段，推动树立“绿水青山就是金山银山”的生态理念，促进绿色发展，助力于生态文明建设，具有十分重要的意义。自2022年1月1日起施行的新修改审计法中，将国有资源、国有资产、关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目以及国家重大经济社会政策措施贯彻落实情况等纳入审计范围，并明确领导干部自然资源资产离任审计的法律地位。也就是说，新《审计法》的实施，让自然资源资产审计有法可依。同时，新法第十三条第二款适时增加了“审计机关根据工作需要，可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作”的规定。以胶州市审计局为例，为确保自然资源资产审计工作高效有序开展，在人才配置上，坚持优中选优的原则，从全市年轻干部人才库和胶州市审计局的优秀干部队伍中选择了环境工程、环境科学、城市规划、工程类、审计类、投资类、财务类等各类相关专业人才12人（研究生6名，本科生6名）充实到自然资源资产审计中来。专业化、多兵种、高素质的人才队伍，为迅速打开自然资源资产审计工作的局面发挥了重要作用④。显然，在国家法律保障及先进经验的指引下，国家审计机关深知黄河流域生态保护与高质量发展的紧迫感、责任感、使命感，将持续深化推动领导干部自然资源资产离任审计，充分发挥国家审计的政治属性和宏观管理属性作用。如何保障黄河流域人水和谐，促进高质量发展，成为当下和今后一个亟待破解的命题。

　　三、研究型审计统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展的思考与建议

　　（一）牢固树立“绿水青山就是金山银山”的生态理念。推动黄河流域生态保护和高质量发展是一项复杂的系统工程。两者存在着辩证思维关系。生态保护是前提，高质量发展是目的。谋保护又必须依靠高质量发展提供创新动力。实施黄河流域生态保护是坚持“绿水青山就是金山银山”理念的最生动实践。生态保护功在当代、利在千秋。坚持节约资源和保护环境的基本国策，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，从而改善黄河流域生态环境。同时，黄河流域实现高质量发展又为生态保护提供创新动力。经济发展需要土地、水、森林等资源的开发投入，但这种投入必须有节有度。高质量发展就是坚持生态优先、绿色发展。根据黄河流域地区资源、要素禀赋和发展基础做强特色产业，加快新旧动能转换，推动制造业高质量发展和资源型产业转型，以黄河为纽带建立特色优势现代产业体系，促进流域内产业聚集发展,联动发展和错位发展.为更好地开展黄河生态环境保护提供科技支撑和经济保障。

　　（二）明确审计定位，促进政策落地生根。2021年度山东省审计机关开展了《黄河滩区居民迁建政策落实及资金管理使用情况审计调查》《泰山区域山水林田湖草生态保护修复审计调查》《引黄灌区农业节水工程审计》，以财政资金为主线，以建设项目为依托，以生态效益为导向促进整合专项、优化结构，发挥审计效能。2020年8月至12月，甘肃省审计厅派出审计组，对甘南、临夏、兰州、白银、平凉、庆阳、定西、天水、武威等9市（州）及辖区58个县（市、区）黄河流域甘肃段生态保护和高质量发展情况开展专项审计调查。本次专项审计调查共发现10大类近200个问题，提出切实可行的意见建议30条，各有关部门结合实际，分类施策，出台规范性制度措施30项，有力推动了各地各部门毫不动摇地坚持走“生态优先，绿色发展”之路，促进了黄河流域生态全面保护与恢复。⑤

　　（三）开展研究型审计，大数据先行，突出黄河流域区域性审计特色。《“十四五”国家审计工作发展规划》提出“积极开展研究型审计，系统深入研究和把握党中央、国务院重大经济决策部署的出台背景、战略意图、改革目标等根本性、方向性问题，不断提升审计工作政治性和前瞻性。转变审计思路，既要善于发现问题，更要注重解决问题，发挥审计的建设性作用。根据审计实践需要，强化审计理论研究，推动审计理论、审计实践和审计制度创新”。这将研究型审计的重要性提升到了新的高度。自然资源和生态资源审计是新时代的产物，尤其需要加强研究型审计，审计人员既是审计员，又是研究员，必须做到审研并重。以高唐县为例，2021年11月，中共高唐县委办公室出台《关于印发＜习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神、视察山东重要指示要求和全省领导干部会议精神责任分工＞的通知》，细化出39项工作，涉及学习、创新、抵御自然灾害、生态保护、数字建设等领域。结合文件要求，高唐县审计局聚焦主责主业，运用研究型审计，把审计放在整个经济监督和县级考核体系中，系统思考和把握。对审计对象，以及其所在部门职责，审计促进高质量发展的作用进行业务骨干交流研讨。自然资源审计与经济责任审计项目结合开展，从本质层面揭示问题成因提出精准性的改革建议。截至目前，高唐县审计局共开展自然资源资产审计项目14个。作为县级审计机关，自然资源资产审计推进还不够理想、力度还不够大，仍处于研究论证阶段。做好研究型审计，是审计署党组立足新阶段、开启新征程作出的一项具有深远意义的决策部署和重大要求。高唐县审计局边借鉴、边探索、以干代训，树立大数据审计理念，加大对自然资源资产管理和生态保护信息系统相关业务数据的收集及分析，拓宽了研究型审计的研究范围，秉持一体推进揭示问题、规范管理、促进高质量发展的原则，确保审计成果“颗粒归仓”。