审计整改规范化建设存在的问题

　　（一）对审计整改定义和结果认定类型的划分存在困难

　　一是对审计整改的理解存在偏差，影响审计整改规范化建设。目前对审计整改的定义没有法律规定，在实际操作中，不同主体对审计整改的理解存在一定差异。如有的将审计整改理解为在审计结束后，被审计单位依据审计结果对查出的问题进行纠正的过程。这种认识将审计整改定义为单个主体的独立活动，理解上较为狭隘，一定程度上会影响整改效果。另外，个别地方党委、政府对审计整改的责任认知还不充分，无论整改主体责任是谁，都直接要求审计机关牵头整改、督促落实、汇总结果、起草报告，不仅增加了审计机关负担，还容易导致整改主体责任错位甚至缺位。

　　二是对审计整改结果认定类型划分存在难点。首先，法律上存在盲区。目前，国家层面法律法规没有对审计整改结果类型进行划分，仅有部分地方法规和规范性文件对审计整改类型加以分类。如2021年，四川省制定县（市、区）党政主要领导干部经济责任审计整改认定标准指导意见，将审计整改认定标准分为“已完成整改”“基本完成整改”“正在整改”“未整改”四类。其次，整改标准未确定。目前，审计署对审计整改的标准化没有相应的规定或者指导意见，仅个别地方结合自身情况对整改标准提出了指导意见。由于整改标准未确定，不同整改机构和整改人员的整改效果具有差异性，审计机关与被审计单位对整改结果的认定存在差异；同个审计机关的不同人员，对同类型审计问题的审计建议可能也不相同。涉及司法诉讼问题方面，有的认为只要提交了司法诉讼就可以认定为已整改，有的认为只要有法院的判决书就可以认定为已整改。再次，开展审计整改工作有偏差。一方面，审计机关不同业务部门无法精准、统一判断被审计单位和相关单位的整改成效；另一方面，被审计单位和相关责任单位的整改措施与审计机关认定的整改措施存在偏差。

　　（二）审计整改结果认定相关程序不完善

　　一是审计整改结果认定工作机制不健全。被审计单位主管部门与审计机关业务部门在审计整改环节中的指导监督和对整改结果的初步判断作用发挥不充分。有的被审计单位主管部门仅将行业下属机构的整改文件转送给审计机关，有的审计机关业务部门将结果认定全部交给整改监督部门。

　　二是审计整改各环节衔接机制不健全。整改资料的收集和整改成效的初判、终判没有相对清晰的流程，对判定结果的救济途径不明确；对认定的整改结果开展“挂销号”、约谈、通报的规定不明确；审计机关与纪检监察、巡视巡察、组织人事、国有资产监管以及财政等部门之间的协作、沟通、结果运用等机制不够完善；各级审计委员会和审计委员会办公室的纵向衔接机制有待健全。

　　三是审计整改审核认定有待完善。开展审计整改现场检查的情形、条件以及内容不健全；对审计整改责任单位提出的异议进行复核的程序、内容等规定不健全；审计整改结果认定内部审核流程、审核内容等没有具体规定。

　　（三）审计整改结果认定标准不统一

　　由于缺乏统一的审计整改标准和规范，不同审计报告在审计整改的目标、要求、方式、时限上存在一定差异，容易造成被审计单位及其主管部门对整改要求的理解产生偏差。如审计整改分类方面，审计机关在对区分“立行立改”“分阶段整改”“持续整改”的标准把握上存在较大差异，有的把整改期限为次年底的问题归入“立行立改”，有的把上一年已完成整改的列为“持续整改”问题。

　　（四）审计整改结果运用存在不足

　　一是审计整改结果运用机制有待健全完善。首先，审计整改结果运用率不高。其次，审计整改结果刚性约束不够。再次，审计整改结果与职务晋升联系不紧密。最后，审计整改结果运用机制不完善。

　　二是追责问责制度尚待健全完善。首先，追责问效的整改联动机制未能形成，未建立贯穿整个审计整改各相关部门的全面问责制度。其次，缺乏审计整改追责问责的具体规范，如问责的启动条件、程序等不明确，导致责任界定存在难点和痛点。

　　三是审计质量存在一定瑕疵。一些审计人员受自身素质、知识结构等因素限制，审计查出问题和提出的审计建议停留于表面，未能深入分析问题产生的原因、抓住问题的本质，提出的审计建议相对比较片面。

　　四是审计整改责任单位认识不到位。整改工作就事论事，未能做到深层次分析，治标不治本，未能把审计整改作为堵塞漏洞、提高管理的重要途径，而且存在消极和对立情绪，导致审计整改浮于表面。个别单位认为造成问题的原因复杂，把问题推给同级政府或者上级主管部门，开展整改的实质性动作不多，应付了事等。

　　（五）审计整改的时限不科学

　　一是审计整改相关期限未有明确的法律规定。首先，审计整改的期限没有明确规定。实践中，审计整改时限有30天、60天和90天等，但是适用于经济责任审计、重大政策跟踪审计还是专项审计调查，并没有明确的法律规定。其次，公告审计整改情况的时间没有明确规定。被审计单位对审计查出问题整改情况应适时公告，但对被审计单位应在整改结束后几个工作日内公告整改情况，未作明确规定。

　　二是实践中审计整改期限存在一定的不科学性。如对自然资源、房屋拆迁、土地整备、司法诉讼等问题设置1-3个月的整改期限，缺乏对时限中断、中止等可能情况的预判，脱离了客观实际。

　　三是对存在与实际脱离的整改期限，缺乏有效的救济途径。对需要其他相关职能部门审批，且作为整改完成的前置事项，审批事项较多的情况，缺乏一定的衔接机制。如对涉及上级部门审批、司法诉讼、征地拆迁和需要报送上级审计委员会和审计委员会办公室处理等事项的审计整改，无法确保整改时限。

　　四是审计整改内部工作时间不确定。审计组长收集资料的时间、审计机关整改监督部门反馈问题的时间、审计整改责任单位申请复核的时间都没有明确的规定。

　　（六）审计整改工作任务的分配机制有待完善

　　一是对于需要同级政府统筹、部门之间形成合力的问题，目前很多审计报告简单地将被审计单位作为责任单位。

　　二是对于需要上级主管部门协助整改的问题，如涉及体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞的问题，需要主管部门建立健全相关监督管理体制机制，但当前仅由被审计单位承担整改责任，工作进度和程度大打折扣。

　　三是对于需要上级机关出台相关制度才能进一步开展整改的问题，审计整改责任单位很难把控整改进展和各项相关工作。

　　推进审计整改规范化的对策建议

　　（一）审计整改规范化建设的基本原则

　　坚持党的全面领导。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于审计工作的重要讲话和重要指示批示精神，把习近平总书记和党中央对审计工作的决策部署和批示要求，作为审计整改规范化建设的根本遵循。

　　坚持实事求是、效果最优。对在整改过程中，由于国家有关法律法规及相关政策发生变动、被审计单位执行整改的环境发生重大变化、审计决定错误等原因，造成审计整改无法继续执行的，由被审计单位提出申请，经审计机关确认后可以不再执行。对整改标准不明确，相关单位对整改措施认定有差异的事项，应当遵从效益最大化原则。

　　坚持当下改与长久立相结合。审计整改工作既要立足于解决好审计查出的具体问题，更要结合审计建议和工作实际，通过审计整改持续推进相关领域深化改革；既要注重审计查出问题的整改，又要以促进完善顶层设计为切入点，推动出台具有统领作用的重大制度。

　　坚持各司其职。被审计单位是落实审计整改的直接责任主体，有关职能部门要在职责范围内承担协助整改的责任。审计机关要承担起跟踪督促整改责任；督查部门对重大违法违规问题、领导批示的重要事项以及屡审屡犯、整改不到位、不按时报送整改情况的进行督查；纪检监察部门及时办理审计部门移交的违纪违法案件线索；组织部门将整改情况作为领导班子和领导干部考核评价的重要内容；人大要依法听取审计整改情况报告，并就屡审屡犯、整改不力等开展专题调研、约谈和质询等工作；各级 政府要定期专门研究审计整改的落实，专题研究部署审计整改工作，及时 指导督促整改事宜，推动本地区审计查出问题整改落实到位。主管部门落实监管责任，牵头解决行业共性问题的整改工作，建立健全完善各领域长效管理机制。各级审计委员会和审计委员会办公室要定期报告需要上级审计委员会和审计委员会办公室支持解决的问题。

　　（二）审计整改规范化建设相关主体的责任

　　审计署层面。加快修订审计法实施条例、国家审计准则等法规和规章，进一步明确相关细则条款，增强审计整改情况的法律约束力，并明确与其他部门协作的相关机制。

　　地方层面。出台追责问责的相关地方性法规：一是对未整改到位的情形要规定相应的追责问责条款；二是明确与《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规的衔接；三是结合相关法律法规，进一步明确整改不力、拒绝和拖延整改、虚假整改、屡审屡犯等具体情形。出台审计整改结果运用的相关法规：一是将审计整改结果作为对被审计单位考核的指标内容和预算安排的重要依据；二是将审计整改结果作为考核、奖惩、任免领导干部的重要依据；三是领导干部经济责任审计整改情况作为所在单位领导班子民主生活会和述职述廉的重要内容；四是经济责任审计和自然资源资产离任审计整改报告存入被审计领导干部个人档案。

　　（三）审计整改规范化建设的主要内容

　　规范审计整改情况的认定程序。一是资料收集和初步认定。整改期限届满后，各项目审计组长负责收集汇总整改情况资料，并按照有关标准和依据对整改完成情况进行初步认定。二是初核结果的复核。整改监督部门负责审核各审计项目整改初步认定情况，及时将审核意见反馈至各项目审计组长，后者对审核意见出具采纳情况表并反馈给整改监督部门。三是审计整改结果的审定。整改监督部门定期将整改初步认定情况、审核意见及采纳情况表提交办公会审议并认定整改结果，根据审议认定结果进行整改台账“挂销号”处理，同时完善整改台账。

　　规范审计整改状态的认定标准。一是以时态划分审计整改逻辑。以过去、现在和将来三种时态确定整改状态，以“是否适宜回溯以往业务整改”做判断，则适宜的属于过去时态，不适宜的属于另外两种时态；以“该业务何时再发生”做判断，则“当前发生”和“不再发生的”为现在时态，“将来发生的”为将来时态。二是以时态为基础，进一步确认最终整改状态。过去时态的问题分为两类：适宜对过去发生的问题作出整改行为的，属于“立行立改”，根据整改情况，可以判定为“已整改”或“未整改”；不宜回溯纠正的，且将来仍会发生的问题，可留待“现在时态”和“将来时态”再做判 断。现在时态的问题分为三类：以往的问题再次或持续发生，且有纠正手段的问题，可判定为“已整改”或“未整改”；既成事实，未来还会发生或者状态不变，但是目前缺乏整改手段的问题，可以判定为“未整改”。将来时态的问题分为两类：该类问题有条件有必要整改，且被审计单位在整改方面取得成效，但是由于历史原因或者客观条件限制，整改尚未完成，可以判定为“阶段性整改”；若措施不力则判定为“正在整改”；整改条件尚不成熟，可列为“未整改”。

　　规范特殊销号情形。一是国家法律法规或者相关政策发生变动，被审计单位执行整改的环境发生重大变化，导致审计意见无法继续执行。二是审计文书存在审计结论不恰当、审计处理处罚意见不适当等情形。

　　规范审计整改结果的运用。各级纪检监察机关、巡察机构、督查部门以及同级人大常委会工作机构之间应当将审计整改不到位问题列入监督检查、巡察、督查以及审计查出突出问题跟踪监督的重要内容；对审计机关提请协助落实的审计整改事项，应当予以支持和协助。

　　规范审计整改追责问责的相关内容。一是责任追究的界定。被审计单位及有关职能部门负责人和相关人员存在屡审屡犯、虚假整改、拒绝或拖延整改、整改不到位等情形的，依法依规追究相关责任。二是责任追究的运用、程序和途径。问责方式、纪律处分可以单独使用，也可以同时使用。被追责对象涉嫌违法犯罪的，由相关部门依法作出处理。审计机关对应当追究整改责任的事项，按规定程序书面提请纪委监委和组织人事部门或相关主管部门研究处理。追究责任情况复杂、性质严重或涉及多个部门（单位）的，可由审计机关提出书面建议，经审计整改工作协调机制组成部门共同研究后，提请有关部门进行处理。审计机关对涉及审计整改的重大事项，应按照审计系统重大事项报告制度的规定执行。审计机关在提请责任追究前，应当听取审计对象和相关责任人的陈述和申辩，并做记录；对合理意见应当予以采纳。纪委监委和组织人事部门或相关主管部门按照干部管理权限受理审计整改责任追究事项，并按照有关规定进行调查处理，处理结果在15个工作日内抄送同级审计机关。党委、政府交办的属于审计整改责任追究事项的，在报送党委、政府的同时，抄送同级审计机关。

　　规范审计整改档案管理。一是优化档案的管理模式。要加大审计整改档案数字化建设。借助电子扫描设备和互联网技术，对审计档案进行信息化、数字化管理；实现审计整改档案的信息共享和安全；全面整合档案信息中的各类数据；构建档案信息管理数据平台。二是优化档案的归档工作。审计整改档案应当由审计组整理，可以专列一本，作为整个档案的组成部分归档 ；审计整改监督部门应当同时建立专门的审计整改档案库。

　　（四）相关配套政策和规范性文件

　　出台相应操作指引。健全完善审计整改情况公告机制、审计整改考核机制、审计整改督查督办机制、审计整改报告机制等。

　　健全内部工作规范。健全完善审计机关审计整改监督检查机制、审计机关内部审计整改工作流程机制、审计机关审计整改督办机制、审计整改的分类督导机制等。

　　结合地方实际出台相应的审计整改政策文件。一是审计整改管理办法的相关文件。内容涵盖总体要求、责任落实、工作机制、追责问责、结果运用等方面。二是结合整改管理办法分别出台长效整改、结果公开、结果运用等专项部门内部文件。（作者：深圳市审计局审计整改“三化”机制研究课题组）

　　本文为广东省审计厅2021年度重点科研课题阶段性成果第二部分。课题组成员：胡卫东、胡重辉、钟建定、朱喆、郑建军、易继荣、杨达、邵丹、陈咏诗、汪琳云

　　素材转载来源：《审计观察》杂志2022年第3期