党的二十大报告提出，“我们要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益， 紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题，坚持尽力而为、量力而行，深入群众、深 入基层，采取更多惠民生、暖民心举措，着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本 公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”。社会保障审计是审计机关依据法律、法规和政策规定，对社会保障政策执行效果以及社会保 障资金的筹集、使用、结余的真实性、合法性和效益性，进行的审计监督。社会保障审计对于促进深化改革、保障和改善基本民生、维护人民利益，确保政策要求、预算安排、资金拨付和民生项目落地生根、不断完善和发挥实效，推动提高社会保障水平，具有重要作用。增进民生福祉、促进社会公平正义， 总结社会保障审计发展历程，把握社会保障审计发展规律，研究社会保障审计亟待解决的现实问题，创新性提出解决问题的方法路径，是更好发挥审计在提高保障和改善民生水平中作用的应有之义。

　　社会保障审计发展规律探索 

　　（一）社会保障审计的发展历程 

　　1. 起步确立阶段（1983—1997年）

　　社会保障审计实现了从无到有、“从0到1”的历史性突破。1951年，中央人民政府政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》。改革开放以后，党和国家把社会保障作为改善人民生活的基础工程，稳步推进社会保障事业发展。1983年，审计机关正式成立，社会保障审计也随之诞生。1994年， 《中华人民共和国审计法》颁布，明确了审计机关对社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金财务收支进行审计的职责， 正式确立了社会保障审计的法律地位。但在此阶段，社会保障审计发展并不成熟，审计机关未单独设立社会保障审计部门，社会保障审计大多贯穿于其他专业审计当中，未形成完备的社会保障审计制度体系。审计机关探索实施了部分社会保障审计项目，如1992年对企业职工基本养老保险基金进行了审计，1996年对福利彩票发行及资金使用情况进行了审计。

　　2 . 探索拓展阶段（1998—2002年）

　　审计机关单独设立社会保障审计部门， 社会保障审计的地位和作用凸显。1998年，审计署社会保障审计司正式成立，各地社会保障审计部门也相继组建，标志着社会保障审计组织体系的确立，国家和地方审计机关开始大力开展社会保障专项审计项目，如2002年对救灾资金物资进行了专项审计， 2005年对住房公积金进行了专项审计。社会保障审计按照“摸清底数、揭示问题、促进规范”的工作思路，查处了大量社会保障领域管理不规范的问题，为维护社会保障资金安全和有效运行发挥了重要作用。但此阶段的社会保障审计，局限于查错纠弊，未能从体制机制角度揭示分析问题，对推动社会保 障制度发展的作用较小。

　　3 . 创新发展阶段（2003—2012 年）

　　社会保障审计得到了快速发展，审计模式进一步创新优化。2003年，审计署制定了《2003至2007年审计工作发展规划》，要求社会保障审计要“着力从制度和管理上揭露分析问题，维护社保资金的安全完整，促进建立社会保障预算，完善社会保障制度”，明确了社会保障审计的发展方向。在此阶段， 社会保障审计由事后审计拓展到事中和事前审计，以2008年组织实施的汶川抗震救灾资金和物资跟踪审计为起点，开始对民生资金和项目进行跟踪审计；审计内容由合规审计拓展到绩效审计，如2007年开展的殡葬事业单位财务收支情况和管理服务情况审计， 重点关注了殡葬体制改革和资金使用效益；审计结果更加关注全局性、系统性问题，从体制机制层面分析问题，提出高质量的审计建议，推动了我国社会保障制度的发展，如 2012年3月至5月组织全国审计机关对18项社会保障资金等进行审计，提出了关于进一步完善社会保障制度法规、健全社会保障运行机制的审计建议。

　　4 . 高质量发展阶段（2012年至今）

　　社会保障审计进入了新时代，社会保障审计制度体系趋于成熟。党的十八大以来， 以习近平同志为核心的党中央高度重视审计工作，着眼于党和国家事业发展全局，改革审计管理体制，完善审计监督制度，社会 保障审计处于历史上外部环境最好的时期。2021年，审计署印发《关于提升社会保障审 计监督效能的指导意见》，提出社会保障审计要以增进民生福祉、促进社会公平正义为目标，以保障资金运行“精准、安全、高效”为主线，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为出发点和落脚点。在此阶段， 社会保障审计着力提升审计监督效能，优化组织方式开展全国范围内的审计，如2021年开展了困难群众救助补助资金审计，2022年开展了就业补助资金和失业保险基金审计以及“三医联动”改革专项审计调查。同时，坚持科技强审，创新应用以大数据为核心的审计技术，推行“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式，向信息化要资源、向大数据要效率，全面提升审计监督质效。

　　（二）社会保障审计在国家治理中的重要作用

　　1. 基础作用：维护人民群众基本权益。中华人民共和国成立后，我国将社会保障作为促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排。党的十八大以来，社会保障审计围绕“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”方面持续用力，坚持在发展中保障和改善民生，以增进民生福祉、 促进社会公平正义和推动兜牢民生底线为目标，把促进共同富裕作为新时代社会保障审计工作的出发点和落脚点，不断改善人民生活、增进人民福祉。

　　2 . 直接作用：保障民生资金安全。审计的主责主业是聚焦财政财务收支真实合法效益，有效发挥“经济体检”作用。社会保障方面违纪违法问题一般资金金额相对较小、涉案人员级别低，但往往涉及群体广、社会影响恶劣。社会保障资金是老百姓的“养老钱”“救命钱”，关乎人民群众的基本生活。长期以来， 社会保障审计致力于守护人民群众生命财产 安全，做好社会保障资金的“看门人”和“守护者”，恪守以民为本、审计为民的理念，严守资金安全底线，严厉打击挤占挪用、骗取套取民生资金、罔顾群众生命财产安全等突破民生底线乱象，对重大风险隐患紧盯不放， 努力把审计监督跟进到民生项目和资金的最末端。

　　3 . 根本作用：监督制约权力运行。从政治制度设计来看，审计专司经济监督，没有部门利益，在监督和制约权力运行方面具有不可替代的作用。审计法规定“审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保险基金、全国社会保障基金、社会捐赠资金以及其他公共资金的财务收支，进行审计监督”，以法律形式明确了社会保障审计的监督职责。党和国家始终要求“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，社会保障审计作为“为民审计”的重要力量，着力推动党中央各项惠民政策得到全面有效贯彻， 严防政出多门、多头管理、责任空转等问题，促进政令畅通，监督制约权力运行。

　　4 . 独特作用：推进党的自我革命。党的二十大报告指出，要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。习近平总书记主持召开二十届中央审计委员会第一次会议时强调“发挥审计在推进党的自我革命中的 独特作用，进一步推进新时代审计工作高质量发展”。长期以来，社会保障审计以零容忍态度严肃查处群众身边的微腐败和违纪违法问题，从审计发现的苗头性、倾向性问题入手，紧盯资金审批、物资采购、补贴发放、资格鉴定等重点环节，着力揭示骗取截留、“蝇贪蚁腐”、失职渎职等违纪违法问题，与纪检监察、行业监管等其他监督方式贯通协作，有力促进了党风廉政建设。

　　（三）社会保障审计发展的内在规律

　　1. 党的领导是根本保证。审计事业是党的事业的重要组成部分，社会保障审计的发展离不开党的领导。改革开放初期，我们党大力推行的社会保障制度改革，为社会保障审计的孕育提供了肥沃的土壤。党的十八大以来，习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动审计领域重大工作，为社会 保障审计事业发展指明了方向。2018年2月，党的十九届三中全会决定组建中央审计委员会，进一步增强了党对审计工作的指导。2023年5月，习近平总书记主持召开二十届中央审计委员会第一次会议时提出，审计要“聚焦推动兜牢民生底线，紧盯人民群众最关心最直接最现实的利益问题，推动惠民富民政 策落实”，为社会保障审计的进一 步发展明确了具体要求。

　　2 . 为人民服务是根本宗旨。以人民为中心是党领导审计事业的根本宗旨，是社会保障审计事业的初心使命和根本价值追求。社会保障审计关乎民生、件件服务百姓，审计范围涉及社会发展和群众生活的方方面面，是与老百姓关系最紧密的审计。社会保障审计创立以来，始终把看好和推动用好社会保障资金作 为审计最大的为民情怀，将群众的幸福感和 满意度作为检验审计工作的指南针和度量衡，充分体现了审计的政治属性和为民本色。长期以来，社会保障审计持续加大审计监督力度，在提高人民群众获得感、幸福感、安全感，推动解决社会保障发展不平衡不充分和人民群众急难愁盼问题中贡献了巨大力量。

　　3. 改革创新是根本动力。改革创新是社会保障审计发展的不竭动力，是社会保障审计取得辉煌成就的力量之源。在社会保障审计起步确立阶段，审计机关虽未单独设立社会保障审计部门，但对社会保障事项的审计从未中断；在探索拓展阶段，各级社会保障审计部门“摸着石头过河”，不断探索和总结经验，查处了大量社会保障领域管理不规范的问题；在创新发展阶段，将审计方式由事后审计拓展到事中和事前审计，审计内容由合规审计拓展到绩效审计，发展不断提速；在高质量发展阶段，优化审计组织方式，着力提升审计监督效能，创新运用大数据审计技术方法，社会保障审计进入了新时代。

　　4. 依法审计是根本遵循。审计的权力是宪法和审计法赋予的，依法审计是社会保障审计的根本遵循。长期以来，社会保障审计牢固树立依法审计意识，着力提高运用法治思维和法治方式推动审计工作的能力；恪守权力边界，坚持“法无授权不可为，法定职责必须为”，时刻牢记权力来自哪里、界限在哪里。随着社会保障审计事业的不断发展， 审计项目管理水平逐步提高，形成了严格的审计质量控制体系。对编制审计方案、收集审计证据、制作审计底稿、出具审计报告、归集审计档案进行全流程质量管控，严格履行审计组审核、业务部门复核、审理部门审理、 审计业务会议审定等质量控制程序，确保审计工作始终在依法审计轨道上运行。

　　社会保障审计亟待解决的现实问题

　　（一）审计立项：审计范围广导致难以实现全覆盖
社会保障具有三个特点：一是人群范围 广，以社会保险为例，截至2022年底，我国基本医疗保险参保人数13.46亿人，基本养老保险参保人数10.5亿人，参保覆盖面占我国人口的95%以上。二是资金种类杂，包括社会保险、社会救助、社会福利、就业保障、住房保障、社会捐赠等多个方面。三是主管部门多，被审计单位包括财政、人社、民政、卫健、住建、残联、退役军人等多个部门。随着审计深度的不断拓展和审计要求的不断提高，社会保障的上述特点与审计资源有限的矛盾不断凸显，给审计立项和实现审计全覆盖造成了很大困难。

　　（二）审计实施：大数据审计面临现实困境

　　一是数据质量不理想。社会保障数据格式不一致、信息不完整、存在错漏等问题时有发生，给数据采集、清洗转换带来很大难度；数据碎片化、静态性问题突出，对数据分析的全面性造成了很大障碍。二是技术发展滞后。社会保障大数据审计较少使用聚类分析、分类分析、神经网络分析等复杂分析方法，云计算、区块链、数据挖掘、图像处理、 人工智能等前沿技术未得到广泛使用，声音、 图片、视频等非结构性数据未被充分采集和 分析。三是组织方式待完善。社会保障大数据审计项目组织过程中，容易出现审计业务和数据分析“两张皮”现象，审计人员对信 息系统及数据的类型、结构、内容了解较少，无法提出有针对性的大数据审计思路；数据 分析人员不掌握审计业务，对审计思路的理解往往不到位，导致数据分析结果存在偏差。

　　（三）审计评价：法律体系不完备导致评价困难

　　现行的社会保障法律体系不完备，导致审计评价存在困难。一方面，社会保障法律体系结构不完整，相关立法分散于法律、行政法规、地方性法规、部门规章甚至各类政策文件之中，头绪众多，缺乏统一的框架和逻辑，存在遗漏、重复甚至相互矛盾之处。审计人员不仅要熟练掌握政策法规，还要分析其一致性和衔接关系，才能做出正确的审计评价。另一方面，社会保障立法层级较低，社会救助、社会福利、养老服务、医疗保障等社会保障内容均无法律阶位的立法，无法发挥法律的强制功能，导致社会保障审计法律依据不足，审计评价存在困难。

　　（四）审计力量：审计内容复杂导致“能力恐慌”

　　社会保障政策性强、业务量大、资金流向广，对审计人员提出了更高的要求，“能力恐慌”的问题日益突出。一是审计人员不仅要具备扎实的财务审计专业技能，还要深刻领会党中央在社会保障领域各项决策部署和重大改革措施的政治意图，掌握社会保障方面的政策法规、业务规程和内部控制制度， 并根据政策变化及时更新“知识库”，才能做出准确的审计判断和有效的审计建议。二是社会保障资金链条长，要求审计人员具备执着的敬业精神和丰富的审计经验，紧盯政策执行的“最后一公里”、资金流向的最末端。三是大数据审计对审计人员提出了新的知识和能力要求，审计人员在具备“能查、能说、能写”素质的同时，还应具备“能分析”的本领。

　　强化社会保障审计的对策探索

　　（一）完善审计计划和审计组织方式，推进审计全覆盖

　　1. 审计计划要聚焦。社会保障审计要聚焦重大政策、重大资金和重点人群，紧扣新时代社会主要矛盾的变化，把有限的人力和时间资源用在“刀刃”上，科学制定年度审计计划，并做好与中长期规划的有效衔接。

　　2 . 组织方式要统筹。要完善审计顶层设计，按照审计权责与财政事权相适应的原则，优化社会保障审计职责设置，加强审计资源、审计项目、组织方式的科学规划，统筹安排、分类实施审计项目，避免重复进点、重复审计，着力提高审计效率。

　　3 . 组织实施要高效。推行试点审计模式，在组织全国性、区域性和新领域的审计项目前，通过试点审计掌握总体情况、挖掘审计重点、形成总体思路；形成“上侦查下核查” 组织模式，上级审计机关侦查发现问题线索， 下级审计机关核查确定问题，从而提高审计工作效率。

　　4. 部门之间要协同。一是与审计署驻 地方特派员办事处、省审计厅建立经常性会商和通报机制，切实推进社会保障审计统筹，如运用审计署驻地方特派员办事处大数据资源优势，开展大数据比对分析，打破信息“孤岛”，实 现数据互通。二是注重与内部审计协同，审计组与被审计单位内部审计部门密切协作，双方共同对审计疑点开展现场查核，提高工作效率，同时前后承接，统筹审计发现问题的延伸调查和后续整改。三是与行业主管部门建立协同监管机制，充分发挥审计监督和部门监管各自专业优势。双方统筹开展监督检查，就共同关注的重点领域、突出问题组织开展联合专项监督检查，对发现的系统性、机制性问题，共同研究提出对策建议，相互配合推动问题整改。如与医保部门不定期共享医疗保障方面政策法规和医保基金相关数据， 交流共享医保监管的检查思路、判断规则和技术方法。相互运用医保监管成果，加强对苗头性、倾向性、普遍性问题的分析总结提炼，查找医保基金管理运行过程中的体制机制障碍、管理漏洞和信息系统缺陷， 研究提出改进措施，发挥合力共促医保基金规范管理、合理使用。

　　（二）坚持科技强审和大数据审计，提升审计技术能力

　　1. 推动数据标准化和多样化，夯实大数据审计基础。一是推动社会保障审计数据标准化，制定数据接口标准，为数据采集提供统一规范；结合社会保障数据特点，设计数据采集标准表，按照实用性、最小化原则， 研究标准表数据指标的合理性、可采集性和采集数据的兼容性。二是落实数据定期采集机制，强化与社会保障部门的沟通协调，推动社会保障部门优化信息系统和数据质量， 提供更加全面完整真实友好的数据环境；强化对财政、税收、市场监管、人口等非社会保障数据以及非结构性数据的采集和利用， 进一步丰富数据资源。三是建立社会保障审计数据共享池，实现数据集中共享、上下贯通和左右互联，同时加强数据管理，设定数据访问控制权限，保证数据安全。

　　2 . 强化技术运用和硬件基础，逐步实现智慧审计。一是广泛开展跨行业、跨系统、跨层级数据分析，采集引入税务、财政、住建、 退役军人、市场监管、统计、金融等数据，综合运用关联分析、比率分析、数理统计、结构分析等技术方法，对社会保障数据进行多维分析。二是强化前沿技术方法的应用，采用随机森林、支持向量机、人工神经网络等算法对数据中隐藏的价值进行深度挖掘，综合运用仿真模拟、机器学习、地理信息、区块 链等新兴技术，对结构化和非结构化数据进行跨区域、跨系统、跨业务、跨层级、跨部门的综合分析。三是稳步推进智慧审计，探索生成式人工智能在社会保障审计领域的应用，在训练数据选择、算法设计、模型生成和优化等方面加强研究，开展有效的预训练、优化训练等训练数据处理活动，形成人工智能辅助审计能力。四是加强大数据审计基础平台建设，构建社会保障审计大数据中心以及研究平台、分析平台和模型平台；探索建立生成式人工智能基础设施和公共训练数据资源平台，促进算力资源协同共享，提升使用效益。

　　3. 完善工作机制和实施方式，发挥大数据审计效能。一是探索实施脱离审计项目的大数据日常分析监测，健全常态化数据分析工作机制，充分发挥审计机关法定获取多元数据的优势，对社会保障制度运行状况和发展趋势进行分析判断，对潜在风险隐患提前预警。二是推行业务主审与技术主审“双主审”制度，两位主审各司其职、密切配合， 同时数据分析人员全程参与审计过程，掌握审计业务知识；业务人员对数据分析语句进行核对检查，确保分析口径准确，提高数据分析的效率和精准性。三是注重分析挖掘大数据资源价值，开展研究型和前瞻性审计，结合社会保障审计项目，组织专题研究，并将审计成果以信息专报、审计要情等形式呈交党委和政府，为领导宏观决策提供参考。

　　（三）强化审计研究和制度整改，推动健全制度体系

　　深刻领会党中央在社会保障领域有关决策部署的政治意图、战略规划和实践要求， 深入研究社会保障事业的历史演进、发展现状和未来方向，准确把握社会保障政策、项目、资金特点，深刻理解、熟练掌握现行法律法规、政策规定，科学、全面、历史、辩证地研究审计事项，客观作出审计评价。同时，要从完善社会保障法律体系着眼，在揭示问题的基础上，摸清问题背后的体制性障碍、 机制性缺陷和制度性漏洞，完善审计查出问题整改工作机制，以有力有效的审计整改促进完善法律和制度体系，从而更好地发挥“治已病、防未病”的作用。

　　（四）优化教育培训和实践锻炼，打造过硬“特种部队”

　　以教育培训为抓手，夯实审计基础技能。突出政治性，使社会保障审计人员善于从政治上看问题，能够深刻领会社会保 障审计的政治属性和为民本色，带着感情审、肩负责任查，坚定人民至上的理念；突出政策性，使审计人员能够熟练掌握社会保障相关政策法规及其历史沿革、发展方向，并在审计实践中灵活应用，提高分析和判断问题的能力；突出实用性，注重 典型案例和实用技能的讲授，提高能查、能说、 能写的能力；突出大数据审计，围绕社会保障审计业务知识、大数据审计技术方法、社会保障大数据审计案例进行综合培训，引导社会保障审计人员建立大数据审计思维， 提高“会分析”的能力。同时，以实践锻炼为抓手，推行“以审代训”，在审计项目中给审计人员搭平台、压担子、定责任，激发审计人员干事创业的主动性，在审计实践中积累宝贵经验，提高实战能力；推进人员交流， 选派审计人员到上级审计机关、其他监督部门参与项目或挂职锻炼，开阔视野、拓展思维、提升本领。

　　本文系深圳市审计局 2023 年度重点课题阶段成果
作者：深圳市审计局审计服务民生发展研究课题组
课题组组长：汪隽
成员：傅俊杰  王慧锋  胡雯  雷雨田