本文刊发在《中国审计》2022年第13期

　　供销合作社是繁荣农村经济的重要力量，对发展完善中国特色农业经营体系、增强农村市场的调控能力、加快农业现代化进程等方面具有重要意义。2015年，《中共中央 国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》出台，明确提出到2020年供销合作社改革发展的总体要求、主要任务、政策保障等。为监督检查供销合作社改革措施推进情况，根据全省统一部署，2021年，山东省济宁市审计局对市供销合作社开展专项审计，聚焦主责主业，推进标本兼治，以常态化“经济体检”和“治已病、防未病”促进供销合作社查错纠弊、堵塞漏洞、规范管理、焕发生机。该项目荣获2021年全国审计机关优秀审计项目一等奖。

　　“把脉问诊”摸实情 紧盯重点问题和薄弱环节

　　针对市供销合作社直属企业多、时间跨度大、涉及管理经营面广、资产运营风险系数高以及多数企业多年停产停业等复杂情况，济宁市审计局在调查研究上下足功夫，精细制订审计工作方案，确保审计工作有的放矢，避免“头痛医头、脚痛医脚”。

　　“望闻问切”抓重点。济宁市审计局深入开展审前调查。一方面，坚持目标导向。了解供销合作社历史沿革、发展现状、改革任务，摸清组织架构、经营范围和模式、资产隶属关系、资产负债损益、内部控制、经济事项决策流程等关键信息，掌握第一手资料。另一方面，坚持问题导向。收集供销合作社在资产管理运营、专项资金使用、推动企业发展等环节的常见问题，特别是通过查询中国裁判文书网等方式，梳理供销合作社领域骗取、套取专项资金等违法违纪问题的手段和方法，研究犯罪事实和适用法律，绘制专项资金审计思维导图。在此基础上，把整治腐败与促进改革和治理相统一作为审计目标，紧盯重点问题和薄弱环节。既揭示供销合作社2013年以来在专项资金管理使用、并购民营企业、处置社有资产、为民营企业借款或担保等方面存在的以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等问题，又关注在深化改革化解历史遗留问题、构建为农服务体系、增强为农服务能力等方面存在的短板和弱项，实现“查堵通淤、治病防病”。

　　“全身透视”筛疑点。现场审计前，济宁市审计局组建数据分析团队，根据审计思路提前归集审计线索，提高现场审计质效。收集被审计单位下属企业近五年的财务报表、企业领导人员履职经历、信访举报和诉讼情况等资料，通过天眼查、信用中国网、中国裁判文书网等平台，对相关单位、事项和人员进行查询，加强大数据关联分析，及时分析疑点、查核问题。借助大数据技术，筛选出专项资金申请、干部任命、职工保障等方面的问题线索，在现场审计前框定重点审计对象和重要审计事项。比如，在关联分析工商、涉诉案件等信息过程中，数据分析团队发现供销合作社某下属企业长期亏损且资金数额巨大，实际控制人既非正式职工，也未实际出资，存在欺骗、失信行为。审计组最终查实，该企业个别领导干部擅自改变党组织作出的重大决定，以及企业内部控制制度缺失等问题。

　　“多方会诊”定方案。在组建审计组、编制审计实施方案、加强审计现场管理等方面，济宁市审计局进行资源整合和精心谋划，全面推进审计项目。坚持全市审计“一盘棋”，根据项目需要，面向全市审计系统抽调30余人组成审计组，按照专业知识、工作经历等情况，分类推进供销合作社下属4种不同类型企业的审计工作。加强集中指挥，设综合、疑点分析、审理审核、现场督导、审计结论整改落实5个专班工作组，实行“大兵团”作战、集成式推进。实施流程再造，强化对项目审理、质量、效果等重点环节的全流程指导、全方位把控。推行疑点集中管理，按专项资金分配、流向和管理职责开展关联分析，聚点为线，深挖细查，通过现场审理、审计项目周调度、对工作进度实行红黄蓝标识、建立重要线索疑点台账等制度措施，切实将疑点事项转化为审计成果。

　　“开方治疗”剖根源 助推供销合作社改革发展

　　审计揭示了市供销合作社资产流失、对下属企业监管不力、骗取专项资金、投资效益不佳等突出问题和风险隐患。济宁市审计局以紧迫感助推供销合作社改革发展，深挖病源，促进深化改革和创新体制机制。

　　巡审联动提质效。2021年，济宁市委派出巡察组同步对市供销合作社党组进行巡察。为强化对违法违纪行为的有力震慑，清除制约改革发展的因素，审计机关与巡察机构建立联络和会商机制，通过定期会商、协作配合，确保信息共享、优势互补，为发挥审计常态化“经济体检”作用开辟了新路径。审计期间，双方发挥工作特长，就管理漏洞、制度障碍、内部控制流于形式等事项会商6次，对重点领域和关键环节的腐败问题、重要问题线索进行联合攻坚。巡察组将审计发现的主要问题和线索纳入巡察报告，审计组将巡察发现的经济责任方面的问题纳入审计报告，双方联动让审计角度更加精准、审计触角更加深入，达到“1+1>2”的效果。借力巡审联动，审计机关累计向纪检监察机关移送违法违纪线索16起。

　　边审边改见实效。为尽快查错纠弊、堵塞漏洞，审计机关督促被审计单位即知即改、立行立改。对审计中发现的亟须整改和容易整改的问题，审计组加强与被审计单位的沟通联系，下达边审边改通知书，在防范风险、堵塞漏洞的同时，促进被审计单位由被动监督向自觉整改转变。针对项目建设专项资金申请及使用过程中发现的问题，审计组督促被审计单位从申报主体资格、申报条件、前期可行性研究等方面，多维度论证项目可行性，减少财务资料造假、无法按期开工建设、项目建成后面临资产流失等风险隐患。被审计单位立行立改，成功收回已拨付资金300万元。

　　督促整改消病根。审计项目结束后，济宁市审计局依法履行审计整改督导责任，建立局执行科、审计组、供销合作社、社有企业层层深入的整改链条。按照“清单销号、限期整改”的原则，由执行科牵头，列出4类16项问题清单，建立整改台账，明确整改时限，并按月调度。审计组指导供销合作社成立由主要负责人任组长的整改工作领导小组，针对审计发现的问题，逐条研究整改措施，逐项落实整改责任人，推动形成整改工作方案。对于历史遗留问题，特别是涉及第三方的复杂业务问题，督促供销合作社加强分析研判，宜协调则协调、宜诉讼则诉讼，运用多种方式方法挽回社有资产流失，推动问题整改。审计累计促进供销合作社增收节支1134余万元。

　　“防患健体”强治理 助力激发为农服务活力

　　济宁市审计局在对症下药“治已病”的基础上，深入开展“未病先防”，深化应用审计成果，指导供销合作社在自查自纠、系统治理与建章立制、完善内部控制上下足功夫，充分激发供销合作社为农服务的活力。

　　举一反三，系统排查。结合审计情况，对苗头性、倾向性、典型性问题和风险隐患进行综合分析，指导全市供销合作社开展自查自纠，堵塞漏洞。如针对被审计单位在社有资产处置、专项资金使用方面存在的问题，审计机关指导被审计单位在全系统内部开展资产租赁、财政资金等专项整治行动，对房产、土地、设施设备等社有资产现状以及2013年以来中央、省、市三级拨付的专项资金进行全面摸底，并以专项整治的形式进一步盘活闲置资金、资产，挽回损失，彻底改变系统内部“重分配、轻监督、淡绩效”的业绩导向，全力保障社有资产保值增值。

　　剖析根源，深化改革。着眼于“查堵点、破难题、促发展”，聚焦被审计单位内生动力不强、投资质量不高、为农服务能力弱化、历史包袱重等问题，审计组深层次分析问题产生的体制性障碍、机制性梗阻和制度性漏洞，形成9篇《审计专报》，得到市委、市政府重视，促进一体推进揭示问题、规范管理、深化改革。济宁市政府采纳审计建议并印发《关于支持供销合作社深化土地托管服务增强为农服务能力的实施意见》，促进供销合作社深化综合改革，提升土地托管质量和水平，转变农业经营方式，完善经营服务机制；印发《关于加强供销合作社集体资产监督管理的通知》，防止社有资产流失，提高社有资产使用率，实现社有资产保值增值。审计还推动市供销合作社出台重大事项决策、改革发展专项资金项目管理、社有资产租赁等方面的制度10余项，全面促进社有企业规范化经营，实现资产收益最大化，推进企业管理的科学化、制度化、规范化。

　　加强内部控制，完善监督。资产流失和决策失误等问题的背后，在很大程度上是内部监督的缺失。针对审计发现的诸多问题，济宁市审计局立足经济监督功能定位，加强对市供销合作社内部审计的指导和监督，对其内部控制体系进行重塑，推动出台《济宁市供销合作社审计监督管理暂行办法》，从制度层面对全市供销合作社内部审计的组织领导、队伍建设、组织实施做出规定，引导被审计单位在重大事项决策、专项资金管理等方面规范管理，实现监管前置。聚焦规范经济活动行为，指导供销合作社成立会计集中监管中心，加强对社有企业的监管与帮扶。在治理机制上，督促供销合作社出台经营业绩考核奖励办法，以考核奖励充分激发企业内部活力。开展“送学上门”服务，在供销合作社举办的高质量发展培训班上，审计机关派员就专项资金管理使用、对外投资规范管理、集体资产出租出售、财政资金绩效管理等内容进行现场授课，全面提高财务人员的业务水平。（作者单位：山东省审计厅 山东省济宁市审计局）