来自《中国审计》2022年24期

　　开发区是各地推动高质量发展的增长极、主战场。为监督检查开发区改革和创新发展政策措施落实情况，2022年，山东省济宁市审计局组织开展全市开发区经济高质量发展专项审计调查(以下简称“开发区审计调查”），对13个开发区管理运行、改革发展、政策执行等情况进行系统性、全方位“经济体检”。此次审计调查共查出问题333项，移送问题线索25起，整改问题金额63.27亿元，推动建章立制51项，以有力有效的审计监督促进开发区疏堵解困、提质增效。该项目荣获2022年山东省审计机关优秀审计项目一等奖。

　　坚持系统观念，加强统筹谋划

　　主动服务大局，做好项目立项。2017年，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，提出要优化开发区布局、完善开发区政策体系、增强开发区功能优势等。济宁市有省级及以上开发区13个，承载着推进全市产业转型升级的重要使命。《济宁市“十四五”开发区发展规划（2021-2025年）》确定了剥离社会事务管理职能、加快市场化运营步伐、推进节约集约等系列改革措施。济宁市审计局在谋划2022年项目计划时，把握经济监督这一职责定位，紧紧围绕事关全市经济社会发展大局的重大问题开展立项，注重从重大政策措施、重大风险隐患、重点民生项目、发展薄弱环节中精选项目意向、找准工作切口。尤其是针对开发区在区域经济格局中的重要位置以及面临的新情况新问题，加强立项论证，报请市委审计委员会批准开发区审计调查项目，统筹开展11个县（市、区）开发区领导干部经济责任审计，向开发区改革堵点、发展重点、运行风险和腐败隐患发力。

　　研判主攻方向，锁定关键事项。坚持研究型审计的思维和方法，深入研究开发区的历史沿革、发展现状、运行特点、政策体系、改革方向、突出问题、潜在风险等，制订审计工作方案，明确审计目标、项目安排、审计重点、关键事项、组织方式、时间要求等。其中，以问题导向、成果导向为牵引，着重聚焦项目目标定位，确定了改革管理运行机制、产业规划实施、招商引资、财政资金和政府债务管理、重点投资项目、资源利用、环境保护安全监管、所属国有企业等方面的主攻方向，通过审计调查，掌握各开发区在创新驱动、招大引强、发展特色产业、提升服务能力、优化产业布局、生态环境保护等方面的推进情况、实际效果、突出矛盾等，发挥建设性作用，促进开发区高质量发展。为节省审计资源、提高工作效率，把政府债务、财政收支真实性、融资平台资金管理、科技创新发展资金、人才发展资金、招商引资专项资金、开发区专项资金、工业转型升级资金等关键审计事项统筹纳入各县（市、区）2021年度预算执行重要事项延伸审计范畴，为各审计组展开工作提供了基础性支撑。

　　优化组织方式，整合资源配置。按照“统一组织、上下协作，一体推进、统筹兼顾”的原则，加强集中指挥、协调联络、要素保障，成立领导小组，下设综合、数据分析、调研督导、审理审核、审计整改5个工作组，发挥指挥“中枢”和“导航”作用。集中市县级审计机关骨干力量78人，混编组成13个审计组，为项目高效实施提供了坚实保障。探索实行“业务主审+数据分析主审”的“双主审”模式，促进业务与数据分析深度融合、协同开展。组织开展审前培训，让参审人员搞清楚为什么改革、政策意图是什么、重点审计哪些事项、如何开展审计，确保打“有准备之仗”。

　　坚持精准思维，推进目标落实

　　绘好施工图，做到按图索骥。针对开发区政策性强、管理模式多样、评价定性难度大的情况，济宁市审计局组织各审计组围绕审计工作方案的整体设计，强化对已有审计成果的转化运用，加强对开发区实际情况的深入摸排调查，编制可操作性强的审计实施方案，细化至审计重点及事项、审计方法、组织分工、质量控制措施、技术和协作需求等，做到规定动作与自选动作相结合，形成精准的操作指引，报领导小组批准后执行，从源头上确保找准发力点，为推开审计“搭桥铺路”。在现场实施阶段，各审计组按照实施方案的要求，集中精力核查问题疑点，对重要线索开展调查取证，确保有的放矢、靶向发力、“颗粒归仓”。

　　建立问题库，严肃揭示问题。把揭示问题作为现场实施阶段的首要任务，深入揭示体制障碍、机制缺陷和制度漏洞。一方面，数据分析组事前、事中深度参与审计项目，加强对财政、自然资源、生态保护、水务等多个领域70项数据资源的分析，筛查出53类3万余条疑点，统一核查思路和标准，派发至各审计组分类开展核查，对核查结果进行督导、复核、反馈和确认，确保核查的真实性。另一方面，审理审核组下沉一线开展现场检查，对工作方案执行情况、取证单、工作底稿等环节严格把关，明确问题定性处理依据，从严管控审计质量，确保内容不漏项、疑点有着落、取证立得住。最终，审计调查共反映和揭示了管理体制改革和剥离社会事务管理职能不到位、对辖区内园区管理不完善、产业引导基金机制缺位、产业规划编制论证不科学、发展定位不明确、产业特色不突出、招商引资项目偏离产业规划且投产运营率不高、重点投资项目建设程序不规范、土地利用率低、环保基础设施投入不足等方面的问题333项，发挥了审计“利剑”作用。

　　拧紧责任链，层层传导压力。此次审计调查具有领域新、内容广、任务重、时间紧的特点，为推动目标任务落到实处，济宁市审计局全程加强督导检查，抓实抓细指挥调度，交流推广务实管用的技术方法，并建立评比考核机制，把项目实施情况纳入年度考核体系，倒逼各审计组创造性开展工作，突破问题疑点，实现工作提质增效。同步开展优秀审计项目创建“百日攻坚”行动，按照优秀审计项目的标准推进项目实施，重点从违规问题金额、信息成果、问题线索、整改落实4个方面压实责任链条，每周进行排名通报，倒排工期，把控现场实施成效和节奏。从实际情况看，各审计组敢审敢严、敢查敢报，加大对重点问题的分析、查证和攻关力度，下达审计决定书7份，让一批干部因挪用土地补偿款、玩忽职守造成专项资金损失等违纪违法行为受到纪律处分，树立了审计权威。

　　坚持成果导向，发挥审计效果

　　开展整改行动，推动问题解决。济宁市审计局坚持“清零”思维，根据市委、市政府要求，集中一个月时间进行专项整改，实现揭示问题与推动解决问题相统一，发挥审计建设性作用。重点是向各县（市、区）政府逐一下发督促整改审计调查发现问题的函，并相继组织召开整改专题会议，列出问题清单，提出整改要求。建立审计查出问题整改台账，实行整改情况“红黄蓝”三色管理，对整改缓慢的，赋“红色”管理，采取现场督查、约谈等方式推动限时整改；对按期完成整改的，赋“黄色”管理，逐一销号，并督促被审计单位建章立制、标本兼治；对高效高质整改的，赋“蓝色”管理，深入挖掘、大力推广经验做法。推行分类整改机制，逐一明确各项问题的整改认定依据、整改标准、整改方向，对“疑难杂症”问题，则多方会商、反复研究、“对症下药”，提出整改建议，推动有序整改。用时一个月，完成整改问题金额63.27亿元，推动13个开发区出台完善《济宁经济技术开发区区属国有企业国有资产管理办法》等制度36项，制约开发区改革发展的机制制度性障碍、多发易发痼疾实现明显突破。

　　加强系统分析，服务领导决策。济宁市审计局把推动防范化解风险摆在更加突出的位置，组成成果开发专班，对13个开发区同领域、同类型的普遍性、倾向性、苗头性问题，进行系统分析、综合研判，向市委、市政府报送了重要事项报告、综合情况报告等，全面客观反映审计发现的问题，并从产业规划、招商引资、国有经济布局、土地要素、财政资金5个角度分析问题背后的深层次原因，提出加强错位发展、强化功能协调、促进分工协作、推动要素驱动向创新驱动转型、加强园区循环化改造、强化废物资源化利用等有针对性、可操作性的审计建议，为市委、市政府宏观决策、科学治理提供了第一手资料。同时，对审计反映和揭示的新情况、新苗头开展预警，重点围绕招商引资、国有企业运营管理、土地闲置浪费和低效利用、专项资金使用管理、隐性债务等重大风险隐患，撰写了15篇审计专报，得到市领导批示13篇（次），推动市政府办公室印发《关于加快推进批而未供和闲置低效土地处置 提升节约集约用地水平的通知》等，有力促进了系统治理、防患未然。

　　做到以点带面，助力规范管理。开发区审计调查涉及领域广，发现的堵点痛点难点问题与财政、科技、自然资源等多个主管部门的职责息息相关。对此，济宁市审计局一体推进揭示问题、规范管理、促进改革，加强同主管部门和各县（市、区）政府的协作，现场反馈问题隐患，并以改革的思维提出整改意见，促进完善政策措施和指导体系，做到“查处一个问题、堵塞一个漏洞、健全一项制度”。针对招商引资政策执行不到位、落地率低、进展缓慢、招而不优不强等问题，市商务局印发《省级以上开发区招商引资项目入区和运营评价管理暂行办法》；针对土地闲置、土地资源利用率低、批而未供、未兑现农民补偿款和土地租金等问题，市自然资源和规划局印发《济宁市土地资源节约集约利用综合评价考核办法》；针对邹城经济开发区主导产业不强、要素制约突出、财政投入效益低等问题，邹城市政府出台《关于扶持工业经济高质量发展的若干意见》。（作者单位：山东省审计厅 山东省济宁市审计局）