改革开放30余年以来，地方政府融资平台不仅为推动地方实体经济和特色社会主义建设筹集了必需的财政资金，有效推进了新型城镇化的建设进程，而且在实施应对当前国际金融市场危机的冲击和刺激我国经济增速回升的政策过程中也发挥了积极的促进作用。但是，近年来随着中国各级地方政府融资平台经营规模的急剧扩张，各种潜在金融风险逐渐开始暴露出来，且由于地方政府融资平台与地方政府之间的联系，导致融资平台公司在运营管理上缺乏市场化和独立性，各种管理弊端也逐渐显现。

　　一、地方政府融资平台存在的问题

　　（一）市场化运作程度低，治理结构不健全

　　由于地方政府融资平台是地方政府直接出资成立，收入来源几乎全部为财政拨款，并且融资平台负责人由政府官员转任，虽然融资平台公司已按照现代企业制度设立股东代表大会、董事会、监事会，但公司在形成相关决策时，常受到政府的领导及干预，无法履行自主决策和监督职能。

　　（二）为达融资条件，虚增资产规模

　　部分地方政府融资平台因政府拨付资金、资产有限，为完成融资任务，将政府拨付的政府购买服务费、债券资金、建设工程款等资金违规增加资本公积，将非政府资产计入固定资产，将机关事业单位资产划转到融资平台名下，人为做大资产规模，增加银行贷款授信额度。

　　（三）地方政府掌握的隐性债务与融资平台管理的隐性债务存量不一致

　　以2018年隐性债务认定底数为基础，地方政府隐性债务存量只减不增，因未及时拨付偿债财政资金，银行贷款到期后，融资平台为了避免信用受损，借用其他资金支付隐性债务，导致隐性债务在融资平台内部流动，地方政府统计的隐性债务与融资平台统计的隐性债务存量不一致，增加统一监管难度。

　　（四）公益性资产剥离困难，偿债能力下降

　　地方政府融资平台以公司资产为抵押贷款融资，剥离公益性资产，资产规模缩水，资产负债率升高，偿债能力下降，间接影响融资规模，导致流动比率、速动比率下降，降低企业资产变现能力，增加债务化解难度。

　　（五）违规出借资金，影响资金使用绩效

　　地方政府融资平台受政府影响，向行政事业单位、国有企业出借资金，造成工程建设资金紧张，阻碍了债务资金发挥更好的效益。

　　（六）债务责权不明，管理机制缺失

　　2018年3月，财政部下发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号），明确政府性融资担保机构不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。但有的地方政府为了融资到位，以承诺函、担保函、安慰函、回购等形式变相为融资平台担保。造成了融资平台成了名义上的责任主体，但实际责任主体是地方政府及使用资金的部门单位，形成“借钱的不管用钱还钱、用钱的不管借钱还钱、还钱的不管借钱用钱”的奇怪现象。

　　（七）负债规模大，偿债能力弱

　　平台公司虽然有政府背景和政府资源，但是大量基础设施建设项目产生的持续性收益低，其日常现金流需要借助财政补贴，存量债务偿还大多依靠借新还旧，收入来源不稳定，此外，部分平台公司还可能存在为融资而进行过度举债的行为，导致其偿债能力持续减弱。

　　二、地方政府融资平台运行潜在风险

　　（一）引发地方政府财政风险

　　为促进当地基础设施等项目的建设，地方政府融资平台会通过负债筹措资金并扶持产业发展，但若在此过程中，资金链断裂或难以偿债时，就必须通过背负新债偿还旧债，这种“拆东墙补西墙”的方式将进一步加大隐性债务规模；其次，地方政府融资平台无力承担债务时，地方政府不得不帮助平台筹措资金并偿还债务；最后，下级政府如果无法解决，请求上级政府帮助，财政风险经过层层传递，最终对中央政府财政产生影响，此时中央政府作为“最后兜底人”，只能选择承担债务及财政风险，这对国家的财政体系以及社会经济体系的稳定发展都将产生严重威胁。

　　（二）引发银行业金融风险

　　一般而言，地方政府融资平台在举债时，由于具备政府信用背书，银行等金融机构将相对的提高授信额度并给予大量资金支持。从银行掌握的财政信息不足以对地方融资平台的资质能力、还款能力等进行系统的评价，对规范化流程手续，贷后管理方面也造成了巨大的压力，造成银行不能及时监测并防范融资平台的债务风险。当融资平台无法偿还债务时，银行将会产生大量不良资产，从而形成新的金融风险。

　　（三）引发宏观经济风险

　　地方政府融资平台在融资后，一般直接用于项目建设，但融资资金，往往不能维持到项目竣工，需另外筹措资金，一旦筹措不到位，资金链断裂将直接导致项目延期甚至烂尾；即使筹措了资金，融资平台的资金管理的大部分非经营性公益项目建设周期长、回报收益低，对融资平台本身“造血”能力提升也有限。届时融资平台的隐性债务暴露，地方政府为满足还贷资金需求，推动地价上涨出让土地，从而进一步加剧了楼市泡沫和宏观调控的压力，最终引发宏观经济风险。

　　三、审计如何在地方政府融资平台治理中发挥作用

　　（一）完善债务审计机制，保障审计治理功能

　　健全审计问责机制、明确审计问责主体、加强审计问责力度，防范违法违规举债现象。一方面，确保地方政府融资平台债务规范管理，积极探索地方政府债务合并监管，审计机关在地方政府财政预算审计中，利用审计监督功能制约融资平台的举债意愿，减弱地方政府对中央政府的救助预期，将融资平台管理的需要政府偿还的债务逐步进行统一管理。另一方面，建立地方政府融资平台债务问责机制，审计机关对融资平台的审计过程中，加大对公共投资项目的效益以及融资平台负责人在其任期内的经济责任的审计力度，总结审计方法，规范审计标准。在现阶段在地方政府融资平台债务审计实践过程中，由于目前尚无规范、系统的评价标准，因此在建立其审计评价指标体系时需遵循“以权定责、以责定审、以审定评”的原则，坚持问题导向和法规导向，结合以往审计发现问题综合分析，使审计发现问题客观与公正，评价有理有据。

　　（二）强化债务风险管理，完善风险监管体系

　　1.加强地方政府融资平台债务审计的管理。须首先解决债务源头问题，不断深化管理体制改革、制定合理的考核标准。在地方政府融资平台负责人的考核方面，做深做细新增和化解债务的具体标准，对于任期内的高管开展持续的考核与监督，对于已经离任的高管开展离任审计与责任追究，完善融资平台债务风险的监管体系。

　　2.健全完善地方政府融资平台的风险预警机制。通过对地方政府融资平台的审计，发现其违规举债的行为，及时评估其内部控制制度缺陷，地方经济状况、经济结构、偿债能力以及风险系数，根据实际情况评定风险等级，建立风险预警机制，对于苗头性以及倾向性的问题迅速采取预防措施，避免债务风险演化为其他重大风险。

　　3.加强沟通做好债务管理风险预警工作。审计机关通过与财务人员座谈，了解资金运转以及未来资金安排情况；通过与项目人员座谈了解项目建设进度、施工过程中遇到的难点和问题；通过加强与融资平台涉及产业相关部门之间的沟通协作，查出的融资平台债务风险防控机制漏洞。对融资平台的债务实施动态监督，通过建立健全持续稳定的债务监督体系达到风险防控的目的。同时，融资平台定期报送债务情况，配合审计监督，做好日常的债务管理预警工作。

　　（三）坚持依法审计,提升审计质量

　　审计质量是审计工作的“生命线”，不断提高审计质量是提高审计成效和树立审计权威的关键。在地方政府融资平台的审计中，应从以下几个方面提升审计质量：

　　1.全面把握审计内容，确定审计重点。在开展地方政府融资平台审计时，应全面把握地方政府融资平台的业务范围和主要经营内容，确定地方政府融资平台的审计重点。对于融资方面，应重点关注地方政府融资平台是否存在以新债还旧债的行为；对于资产方面，应重点关注地方政府融资平台是否存在虚假注资、虚假转让股权等问题。

　　2.强化现场审计，严格执行审计程序。在开展地方政府融资平台项目现场审计时，要严格执行国家有关的法律法规和相关制度，确保审计程序合法合规。在项目实施阶段，要严格按照国家有关规定对相关情况进行核实和调查。同时，应加强对审计工作底稿的复核，确保其内容完整、表述清晰、反映事实清楚、分析准确。此外，还应加强与被审计单位的沟通协调工作，以避免出现不必要的争议和矛盾。

　　（四）审计监督与“政治巡视”相结合，形成监督合力

　　将“政治巡视”和“业务审计”有效地融合到一起，将巡视巡查监督权威性优势、审计监督专业性优势相结合，凝聚监督合力，提高发现问题能力，促进审计监督和其他监督同频共振。在“政治巡视和巡查”中，审计人员借助巡视巡查工作的特有手段和大量信息，充分发挥审计部门自身优势，利用大数据分析手段，实现对债务各方面问题的全覆盖。为“政治巡视和巡查”提供业务证据支撑。通过“经济体检+政治体检”的有机结合，发挥叠加效应，丰富监督成果，形成监督合力，切实达到“1+1>2”的效果。

　　（五）强化问责，狠抓审计整改

　　审计与纪检监察、巡视巡察、组织人事等监督贯通协同持续深化，以审计监督为起点、以案件查办为切入点、以地方主体责任落实为落脚点的贯通协同工作机制初步形成，在审计整改上打好“组合拳”，审计查出的问题既交得出去也处理得下去，紧盯反复出现、经常发生的问题，对重大问题要盯住不放、一追到底，适时开展整改回头看，多杀“回马枪”。对整改不力、敷衍整改、虚假整改的，要严肃问责，做到件件有回音。